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垃圾治理的基本含義

一是政府主導。垃圾的排放具有外部不經濟性，排放后的垃圾具有競用性但不具有排他性，是一種“公共資源”，且對生態環境和人體健康具有一定危害，損害社會公共利益，阻礙社會經濟可持續發展；垃圾的治理具有外部（正）經濟型，垃圾治理的服務性產品——環境容量，既不具有競用性也不具有排他性，是純碎的“公共物品”；而且，垃圾治理具有跨界或跨域特性，常?？缭饺巳?、社區、行業與城市功能區，甚至跨越行政區劃、經濟帶與政治區域，政府，——作為社會公眾的代表，應當發揮積極作用，承擔協調統籌責任，并克服大包大攬的體制與思維慣性，引導社會對具體事務自我管理和自主自治，維護公共利益；而且，對于應急管理和公益性較強或危害性較大的廢棄物處理或處理環節與作業，政府還應當起到主導作用，確保垃圾得到妥善處理。

二是政府與社會公眾共同治理。所謂治理就意味著主體多元，是社會化治理或多元治理或多中心治理。垃圾治理是政府與社會公眾形成的社會的自身事務，理當由社會自我管理和自主自治，是政府引導下政府、非政府組織、企事業單位、居民等多元主體之間通過平等協商、談判、互動與合作的多元治理及實現治理績效的過程，需要政府與公眾各負其責、積極作為并良性互動，發揮自然規律、社會規律和經濟規律等客觀規律的作用，尤其需要完善市場競爭體系，充分發揮市場作用，統籌協商，共同治理。

三是必須維護社會秩序、效率、正義與公平。垃圾治理具有主體多元、客體跨界或跨域及合作治理等特點，治理的根本目的是減少資源消耗和垃圾產量，減少填埋處置的無用垃圾量，保護生態環境，增大社會福利，保證社會經濟可持續發展，其產品環境容量與服務性產品是既不具有排他性也不具有競用性的“公共物品”，這就要求垃圾治理必須把為民服務理念放在首位，維護社會公共利益，公平分配，公平參與，公平競爭，做到環境效益、社會效益和經濟效益三統一；再者，垃圾是追求利益的生產和追求享受的消費的產物，排放前屬于私有品（“污染者負責”原則的依據），這就要求生產者堅持可持續生產和消費者堅持可持續消費，并承擔垃圾治理費用等責任與義務。垃圾治理必須維護社會秩序、效率、正義與公平，注重資源環境、社會和經濟績效。

垃圾治理與全社會每個成員息息相關，但社會成員在垃圾治理活動中起著不同的作用，形成社會各利益相關方。垃圾產生者和排放者同時也是垃圾治理的需求者或受益者，即垃圾的源頭產生者與排放者和垃圾治理服務的需求者實際上是一個主體，可統稱為“源頭需求側”。垃圾處理者向源頭需求側提供處理服務；對應源頭需求側，垃圾處理者可稱為“垃圾治理服務的供給側”。源頭需求側與供給側實則是全體社會。政府統籌效率與效益及私利與公益，兼顧效率與公平?？梢?，垃圾治理需要研究政府、社會及社會各利益相關方之間互動的方式方法，重點研究政府、源頭需求側和供給側三者之間互動的方式方法。

垃圾治理的特征

對垃圾治理的定義與基本涵義展開分析，可以得出垃圾治理的顯著特征：

1）政府主導，廣泛吸收社會公眾參與。

垃圾與人類社會生產生活活動同存，垃圾治理本身就是人類生產生活活動的組成部分，垃圾的產生與治理必然離不開社會公眾的參與。

首先，社會公眾是垃圾的產生者、排放者和受益者，自然而然地成為垃圾治理的主體。

其次，社會公眾是垃圾治理活動的作業主體。社會各利益相關方擁有排放垃圾的權利，擁有享受垃圾治理服務的權利，也有參與垃圾治理的義務。實際上，無論是政府購買服務，或是社會組織主導下的社會自治，都離不開社會公眾的自覺自愿行動，離不開企業參與和社會企業的企業化運作；而且，居（村）委會，作為社會基本組成單元的社區的社區組織，更是負有發動、組織社區內公眾參與廢棄物治理活動的責任與義務；行業協會，作為生產生活活動（包括垃圾治理活動）的行業組織，負有發動、組織行業內相關單位參與廢棄物治理活動的責任與義務。

此外，垃圾處理事關社會經濟可持續發展，甚至事關民生和公共利益，需要政府發揮宏觀調控與調節作用，統籌管理，引導社會公眾參與并妥善處理垃圾治理事務。

垃圾治理以“人——自然人和法人，也包括其利益代表者即政府”為主體，需要分析經濟人、社會人和政治人3種屬性對治理的影響。人是“理性”經濟人，難免追求自利自保極大化；人是具有心理活動的人，其行為難免不受心理驅動；但人也是社會的人和政治的人，其行為受復雜的社會關系與政治關系制約，在追求自利自保極大化的同時，表現出“非理性”的參與意識、社會意識、利他主義、公正意識等奉獻精神，有意愿也有外部約束地尋求個人利益與團體（組織）利益、社會利益的統一，這是垃圾治理的依據；但人的理性與非理性的糾結心理會產生責任分散效應（旁觀者效應）、搭便車效應、鄰避效應、不值得定律等“社會失靈”問題，而且，垃圾治理賴以運轉的市場機制存在壟斷或壟斷競爭、外部影響、公共物品、信息不完全與不對稱等“市場失靈”問題，遏制市場失靈與社會失靈需要政府管制（規制）。

2）強調政府、社會及社會各利益相關方之間的互相依賴性和互動性。

從產品生命周期來看，社會各利益相關方可分為產品生產者、垃圾排放者和處理者（負責收集、儲存、運輸、處理、處置等作業，為處理產品的生產者或提供者）。產品生產者負有源頭減量和相關廢物回收利用責任，廢棄物排放者負有按既定分流分類等排放規定排放與儲存的責任，廢棄物處理者負有妥善處理廢物的責任。一般而言，生產者和排放者不僅制造、排放廢物，也是減量、分流分類、回收利用等作業的處理者和治理服務的享受者；處理者提供垃圾處理服務，但作為人類活動的一份子，也是產品生產者和廢棄物排放者?？梢?，產品生產者、廢棄物排放者和處理者既是廢棄物產生與排放的源頭，又是廢棄物治理的需求者或受益者，彼此不分。由此可見，社會各利益相關方具有一定的分工，但身份與作用界限具有一定的交集與模糊性，天然就具有互相依賴型與互動性，彼此應協作協同，增大各自的利益與社會福利。

垃圾治理的環境容量與服務型產品是公共物品，多數情況下，其生產（提供）由廢棄物處理者負責，其購買與分配由政府負責，其消費是全體社會，即其生產（提供）、消費與購買分配相分離，需要處理者、消費者與分配者協商協調與互相監督，確保政府購買分配程序與實體的公平性。

此外，垃圾治理不僅存在市場失靈與社會失靈，因政府體制及其運行機制缺陷，也存在政府行為的負內部性（自利性）、負外部性（損失外部利益）、信息不完全與不對稱、政府被企業俘獲等“政府失靈”問題。政府應引導社會遵循市場導向，遏制市場失靈與社會失靈，同時，社會應監督政府避免政府失靈。

3）倚賴社會自主自治網絡體系。

垃圾治理注重社會自我管理和自主自治。政府出臺相關法制并依法行政，引導社會自我管理與自主自治，并遵循市場導向，均衡需求與供給、社會成本與社會福利、效率與公平。因垃圾，尤其是生活垃圾，其產生、性質與處理具有地域性和行業性，其治理，尤其是分流分類、回收等預處理作業，應該實行區域（地方）自治和行業自治。社區是社會的基本組成單元，區域自治的基本方式就是社區自治。社會通過自主組織和集體選擇，建立利益與矛盾協調機制，發揮政府、社會與市場的作用，確保“政府引導，市場導向、社會自治”有序而高效，抑制市場失靈、社會失靈與政府失靈，向社會提供公開、公平、公正、優質的綜合服務。垃圾治理應建立健全社會自主自治網絡體系。

4）多措并舉，綜合治理。

垃圾具有資源消耗、資源和污染三重性，作為資源消耗與浪費產物的垃圾需要減量化處理，作為資源的垃圾需要資源化利用且再次回到人類生產生活之中，作為污染物的垃圾需要無害化處理與處置。垃圾治理作為一項公共活動，承擔節約與保護資源環境、保障生態環境、生產生活與人體健康安全的責任；作為一種經濟活動，需要政府與社會按市場規律協調行動，提高治理效率與經濟效益，及時、妥善處理。垃圾治理應善用經濟手段、法律手段、行政手段和科技手段，落實“污染者負責”與“受益者補償”原則及“生產者責任延伸制度”，加強廢棄物源頭需求側管理，推進廢棄物分類處理，提高資源化處理率（資源化處理的垃圾量占垃圾總量的比率），提高資源回收利用率（回收利用的資源量占資源總量的比率），提高垃圾處理效率與環境社會經濟效益，保障人類活動及健康安全，多措并舉，綜合處理。

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